de Antonia Díaz y Luis Puch
Los economistas Emmanuel Saez y Gabriel Zucman publicaron a principios de año un artículo en el que defienden la propuesta de la Senadora demócrata Elizabeth Warren sobre un impuesto a la riqueza de los ultra-ricos. La defensa se basa en buena parte de sus estudios previos al respecto (y junto a Thomas Piketty), y de los que ya se ha hablado en este blog: por ejemplo, muy recientemente Miguel Almunia aquí, Santiago Sánchez-Pages aquí, y Samuel Bentolila en éste post. La cuestión relevante es que el impuesto sobre la riqueza, que en España llamamos Impuesto sobre el Patrimonio, se ha situado en el centro de la agenda política tras el alarmante aumento en la desigualdad que la Gran Recesión ha dejado en muchos países. A este respecto, podemos recordar también las entradas de Samuel Bentolila sobre la distribución de la riqueza en España (aquí y aquí). El aumento de la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza está bien documentado para Estados Unidos, pero quien quiera tener una perspectiva global puede leer este artículo de Zucman.
¿Debe preocuparnos el aumento en la desigualdad en la distribución de la renta y la riqueza? Nosotros creemos que sí, y al menos por dos razones. La primera es de orden político: cuando aumenta la desigualdad, los votantes tienden a favorecer opciones políticas que impulsan la polarización del debate, a veces hasta el punto de desestabilizar las democracias y las economías (véase aquí, aquí o aquí para algunas referencias). La segunda razón, que como economistas nos cae más de cerca, es de eficiencia económica: cuando el aumento en la desigualdad se debe a la caída en la movilidad social, y especialmente si se amplifica por dicha caída, se pierde eficiencia porque deja de aprovecharse el talento de todos (véase este informe de la OCDE para más información al respecto).
La siguiente pregunta es, ¿habiendo tantos instrumentos de política económica, por qué habría que luchar contra la desigualdad con impuestos? La respuesta de Saez y Zucman es que dicha lucha está motivada por una cuestión de equidad horizontal. Actualmente, dicen, los ricos pagan, proporcionalmente, menos impuestos que los pobres. Esta circunstancia sería el resultado de la caída en los tipos impositivos marginales, del creciente acceso a ingeniería fiscal que tienen los contribuyentes con más recursos, y del retroceso del estado del bienestar. Estos argumentos, analizados en parte por Miguel Almunia en la entrada de este blog ya enlazada, no están exentos de crítica: saber la carga fiscal exacta que cada ciudadano soporta es un ejercicio de contabilidad sofisticado y no hay un criterio único sobre cómo hacer las cuentas. Existe, además, un debate muy estimulante sobre el grado creciente de concentración empresarial, y si los aumentos en la tasa de beneficio de las grandes empresas (y, con ello, la creciente compensación a los ejecutivos) son más el resultado de una mayor capacidad de extraer rentas de los consumidores, que una consecuencia de las mejoras de productividad que estas empresas están consiguiendo. De Loecker, Eeckhout y Unger se inclinan por lo primero.
En este primer post (de dos) queremos cambiar la pregunta para volver a una cuestión básica previa: ¿para qué pagamos impuestos? No debemos olvidar que pagamos impuestos para financiar unos bienes públicos que constituyen nuestro acervo común y que son indispensables para que la actividad privada pueda llevarse a cabo (véase aquí o aquí). Por eso pagamos impuestos, y cabe esperar que impuestos moderados tengan efectos positivos sobre el crecimiento económico, como por ejemplo discuten Jaimovich y Rebelo (2013). Es por esto que la pregunta tradicional de la Teoría de la Imposición Óptima es ¿cómo repartimos la factura de ese acervo de todos? Y a partir de esa pregunta, las preguntas más concretas que nos ocupan hoy: ¿Acaso debemos gravar el capital? Y si afirmamos que sí, la siguiente pregunta es ¿debemos gravar el flujo (las rentas de capital a través del IRPF) o el stock a través del Impuesto sobre el Patrimonio? ¿O quizás un poco de cada?
¿Cuándo se debe gravar la renta del capital?
La literatura actual estudia el problema de la imposición óptima de dos maneras. Por un lado, el enfoque à la Ramsey, toma como dado que el gobierno solo tiene disponibles ciertos instrumentos impositivos. El énfasis es en la consistencia temporal de la imposición, mientras que las cuestiones distributivas pasan a un segundo plano. El segundo enfoque procede de los trabajos de Mirrless, en los que se toma como dada alguna definición de justicia distributiva, para a partir de ahí considerar los impuestos que minimizan las pérdidas de eficiencia. El resultado básico que se obtiene à la Ramsey es el de no gravar las rentas de capital. Este resultado se debe a que la teoría prescribe gravar los flujos con menor elasticidad renta para minimizar las distorsiones sobre la actividad privada (véase Chamley (1986), Judd (1985), y el resumen al respecto en el trabajo de Chari y Kehoe). Lo que ocurre es que en economías de horizonte infinito y mercados completos la oferta de ahorro es muy elástica, y de ahí la prescripción à la Ramsey.
Y es que, en efecto, la denominación “economía de horizonte infinito y mercados completos” en lenguaje cotidiano, se refiere a economías con altruismo perfecto (amamos a nuestros hijos como a nosotros mismos, etc) y en las que el mercado ofrece todas las posibilidades imaginables de seguro contra cualquier vicisitud personal. Sin embargo, cuando existe riesgo individual no asegurable, o si se modelizan las vidas finitas de generaciones sucesivas de hogares, tanto Aiyagari (1995) o Conesa, Kitao y Kruger (2009) muestran, respectivamente en cada caso, que puede ser óptimo gravar las rentas del capital. Esto se debe a que o bien los hogares tienden a ahorrar demasiado para cubrirse frente a la incertidumbre de su renta futura, o bien, a que es mejor no gravar demasiado las rentas de trabajo por ser más sensibles a los impuestos, y en la medida que quienes trabajan tienen un mayor horizonte temporal que los propietarios del capital, que en media tienen una edad más avanzada.
En el otro lado, los análisis de la imposición que siguen la propuesta de Mirrlees (1971) ofrecen fórmulas para maximizar la equidad horizontal teniendo en cuenta la distorsión microeconómica que introducen los impuestos. Sáez (2001) convierte dichas fórmulas en cantidades que se pueden estimar para diseñar un sistema impositivo. El problema de este enfoque es que es estático y no tiene en cuenta la interacción desde un punto de vista dinámico entre la acumulación de activos y las decisiones de oferta de trabajo. Para considerar dicha interacción, Kocherlakota (2005) y otros (Fahri, Golosov, Werning,…) han desarrollado un marco en el que analizar la imposición óptima sobre la renta bajo configuraciones relevantes de las distintas capacidades productivas de los individuos que conforman la economía. La dificultad con este segundo enfoque es que el marco dinámico no permite caracterizar todas las elasticidades que importan. Por su parte, la limitación de las extensiones del marco à la Ramsey es que no incorporan suficiente heterogeneidad individual como para que los resultados de equidad horizontal (es decir, distributivos al interior de una generación), sean relevantes.
Por último, conviene destacar en este breve repaso de la literatura, que ninguno de los enfoques hace verdaderamente explícito el papel de los bienes públicos como necesarios para la actividad privada. Nuestra conclusión es de nuevo, como ya dijimos en un post anterior sobre el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, que la Teoría de la Imposición Óptima nos da poca guía acerca de cómo debemos proceder en la práctica. Es decir, no hay resultados generales, por lo que estudiar la contingencia es necesario, lo que nos parece especialmente cierto en el enfoque à la Mirrlees. Eso sí, la disparidad de resultados de la Teoría de la Imposición Óptima se acompaña de uno absolutamente tajante: hay que gravar, al 100%, las rentas puras (¡rentas de monopolio!), es decir, las que se derivan de una posición predominante de mercado. Pero, ¿cuánto del aumento que venimos observando en las rentas del capital son rentas puras? El feroz debate sobre la correcta medición del poder de mercado no está cerrado.
¿Son galgos (rentas de capital) o podencos (rentas de trabajo)?
A pesar de que la Teoría Económica actual sí propone gravar las rentas de capital, el mensaje de la literatura primitiva sobre imposición óptima parece haber calado. Y es que las rentas de capital están gravadas a una tasa sustancialmente menor que las rentas del trabajo. Según García-Miralles, Guner y Ramos (2019), el tipo impositivo medio que grava las rentas de capital en el IRPF es alrededor de un 20%, mientras que el tipo marginal sobre las rentas del trabajo supera el 40%. Esta estructura impositiva penaliza la acumulación de capital humano ya que reduce su rendimiento. La discriminación de los rendimientos del capital humano es aún mayor cuando tenemos en cuenta que el tipo máximo del Impuesto sobre Sociedades es del 20%. En algún momento habrá que computar exactamente el tamaño de dicha penalización al capital humano. Más aún, la diferencia entre los tipos marginales que soportan rentas del trabajo y rentas de capital lleva a que haya “deslizamiento” entre ambos conceptos, es decir, un fuerte incentivo a hacer pasar como renta del capital lo que es renta del trabajo, que lleva incluso al trasvase entre bases imponibles del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades (casos llamativos son los del efímero Ministro de Cultura Maxim Huerta, o la presentadora de televisión María Teresa Campos).
¿Son dichos trasvases una práctica generalizada? No lo sabemos, pero para Estados Unidos Saez, Slemrod, y Giertz (2012) estiman desde 1960 la fracción de la renta nacional que se lleva el 0.01% de contribuyentes con ingresos más altos, así como su distribución según fuentes de renta y el tipo impositivo marginal con que se les grava. La Figura 1, tomada de ese artículo, muestra el incremento de dicha fracción, y cómo la parte de ingresos percibidos como salarios por las rentas más altas ha ido aumentando a medida que el tipo impositivo marginal ha ido cayendo. Gordon y Slemrod (2000) ya argumentan que parte del aumento en la concentración de la renta en los tramos más altos después de la Ley de Reforma Fiscal de 1986 (que en este caso redujo los tipos impositivos del Impuesto sobre la Renta respecto a los tipos del Impuesto de Sociedades), se debió a un desplazamiento de la base imponible de sociedades hacia la base imponible de personas físicas.
Figura 1. Composición de los ingresos percibidos por el 0.01% de las rentas más altas, y evolución del tipo impositivo marginal. La figura muestra cómo las rentas del 0.01% se reparten en siete categorías: sueldos y salarios (incluidos incentivos en opciones sobre acciones), beneficios de SLs, de SAs, y de actividades profesionales, dividendos, intereses y otras rentas. La figura recoge también (eje y-derecho) la evolución del tipo marginal medio (ponderado por renta) para el top 0.01%.
La evidencia que estos autores muestran es fascinante, y da una idea de la complejidad de los cambios que se están produciendo, pues, a la vez que las rentas del trabajo del top 0.01%, como fracción de su renta están aumentando, las rentas del trabajo, como fracción del PIB, están cayendo. Además, como muestran Autor et al. (2019), la caída de las rentas del trabajo (como fracción del PIB) se debe a que la producción se concentra en las empresas “superstars” que operan con una factura salarial relativamente menor que el resto de empresas. ¿Cuánto de esa menor factura salarial depende de que a los empleados se les pague en especie, o en fondos de salud o de pensiones? La literatura sobre compensación a ejecutivos encuentra que cada vez más se les paga en opciones sobre acciones (ISOs). ¿Cómo afecta la creación de todos esos nuevos instrumentos financieros a la estructura de compensación de los empleados? ¿Cuánto de la caída de las rentas de trabajo (como fracción de PIB) se debe a cambios en las formas de compensar el trabajo y cuanto a la revolución tecnológica? No lo sabemos y sería deseable saberlo.
¿Cuándo gravar entonces la riqueza?
La literatura, sin lugar a duda, nos advierte que un Impuesto sobre el Patrimonio viola el principio de uniformidad por el que a bienes que son sustitutos hay que gravarlos de igual manera. Es decir, un impuesto al stock supone gravar muchas veces un mismo flujo de renta. Pero esto, aunque cierto, es una auténtica simpleza, lo que no quiere decir que la alternativa sea sencilla. En realidad, y elegido convenientemente, un impuesto al patrimonio es equivalente a un impuesto a las rentas de ese patrimonio. Supongamos que un activo genera un rendimiento del 5% anual y que, dado su nivel de renta, a una familia le toca un tipo impositivo del 40%. Eso equivale a gravar el stock al 2%. Según este informe del Consejo General de Economistas el tipo impositivo máximo con que se grava el patrimonio en España es del 2.5%. Esto es para una base liquidable de unos 10 millones de euros (lejos de las cifras de los ultra-ricos, incluso para España). Debemos tener en cuenta que hay una exención de 300.000€ por vivienda habitual, y un mínimo exento de 700.000€. En estas condiciones la agencia tributaria muestra que en 2017 el tipo efectivo medio pagado no sobrepasaba un 1%. Pagar un 1% sobre el valor de patrimonio equivale a pagar un 20% sobre la renta de ese patrimonio si su rendimiento es del 5%. Recordemos que en el IRPF el tipo medio impositivo de las rentas de capital es ése, 20%. Evidentemente, alguien que pague IRPF y Patrimonio puede encontrar que el gravamen global sobre su renta de capital, en el margen, sea del 40%, pero esto al fin y al cabo está simplemente cerca del tipo máximo con que se grava las rentas del trabajo. Por supuesto, distintos patrimonios son más o menos observables (y más o menos productivos), y lo mismo ocurre con las rentas. La hipótesis es que algunas rentas son difíciles de observar, especialmente para los más ricos, pero otras no, por lo que es posible evitar que la misma renta se grave dos veces. Todo esto va en el diseño específico del Impuesto sobre el Patrimonio, de acuerdo a su función.
Y es que, la verdadera pregunta es, finalmente, ¿qué función tiene un Impuesto sobre el Patrimonio? Nosotros creemos que su función primordial NO debe ser hacer progresiva la imposición sobre el conjunto de la renta de las personas físicas. Nuestro argumento es que su función es gravar de forma indirecta las rentas del patrimonio que son difíciles de observar, y que por equidad horizontal tenemos que encontrar la forma de gravar. Este argumento es una variante del de Piketty, Saez y Zucman (2013), al menos en lo que se refiere a esta parte de su “tríptico ideal,” del que somos bastante fans. Sin embargo, nos gusta presentar el argumento tal y como lo hemos expresado en este último apartado del post, y tras seguir la ruta que hemos resumido en los apartados anteriores, que no es la de las elasticidades estáticas. En la segunda parte de este post revisaremos las características principales del Impuesto sobre el Patrimonio en España, y su capacidad para cumplir el objetivo que hemos señalado.
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