¡Pasajeros al Tren!

La fecha es el 14 de diciembre de 2020. Este es el día en que el mercado del transporte pasajeros en ferrocarril debería quedar liberalizado, de acuerdo con el Cuarto Paquete Ferroviario aprobado por la Unión Europea. Por este motivo, en el mes de julio la CNMC publicó un extenso informe en el que analizaba los retos a los que se enfrenta España si quiere que esta liberalización tenga éxito. En esta entrada voy a centrarme, utilizando el análisis de ese informe, en algunos de las principales dificultades de este proceso y discutir cómo determinan la manera en que se puede abordar esta liberalización.

Es importante empezar aclarando que cuando hablamos de transporte de pasajeros de ferrocarril, en realidad nos referimos a una parte muy pequeña de este mercado. La liberalización solo afectará a los trenes de alta velocidad y de larga distancia. En particular, se excluyen todos aquellos trenes para los que rijan Obligaciones de Servicio Público y que corresponden, esencialmente, a los servicios de cercanías y media distancia, que constituyen más del 90% de los trayectos.

Leyendo el informe, lo primero que llama la atención es que la mayor parte de los obstáculos son comunes a los que enfrenta el transporte de mercancías en ferrocarril y que ya discutí en una entrada anterior. La dificultad a la hora de tener acceso a trenes, maquinistas y servicios de mantenimiento es algo que ha limitado la expansión de los “privados” en ese mercado debido a una regulación que se ha demostrado más que ineficaz para garantizar la competencia entre Renfe Mercancías y los operadores alternativos.

El riesgo es, por tanto, que en el caso del transporte de pasajeros suceda algo parecido. En cuanto a los trenes, la coexistencia de la vía de ancho ibérico con el ancho estándar y los distintos sistemas de señalización tanto entre tipos de vía como en relación con los otros países europeos dificultará la entrada. Los operadores no tendrán acceso al mercado internacional de trenes que existe para otros países y, por este motivo, sin una regulación específica, los nuevos operadores deberán adquirir los suyos propios, con el correspondiente coste económico (de 20 a 30 millones por unidad), tiempos de entrega de 3 años y con el consiguiente riesgo para la empresa. En el caso del mantenimiento, la falta de una infraestructura de entidad significativa de talleres alternativa a la de Renfe pone a los operadores en manos de su competidor.

Ambos obstáculos han demostrado ser determinantes en el caso del ferrocarril de mercancías haciendo, junto a las prácticas anticompetitivas de Renfe mercancías, difícil que otros operadores hayan podido competir en igualdad de condiciones. En el caso de los maquinistas, las medidas que recientemente impuso la CNMC precisamente para reducir los obstáculos en este mercado deberían mitigar los problemas también en el caso del transporte de pasajeros.

Un aspecto específico de este caso son las líneas que Renfe sirve como parte de sus Obligaciones de Servicio Público. Como el informe explica, la normativa europea obliga a que estos servicios estén abiertos a la competencia en 2023, pero el gobierno recientemente los otorgó a Renfe hasta 2027 con la posibilidad de prórroga. La complementariedad de estos servicio con los de larga distancia junto con una remuneración generosa que la empresa pudiera recibir del gobierno podría ser un factor que falseara la competencia.

El segundo problema común con el caso del ferrocarril de mercancías es la relación con ADIF y, en particular, la fijación del canon por uso de la infraestructura y la adjudicación de los surcos (el derecho a poder utilizar un tramo de la red en un momento determinado del tiempo). Por un lado, el canon se considera una tasa y, cómo tal, es fijada por el Consejo de Ministros. Aún más sorprendente es el hecho que en el caso de la alta velocidad, el canon tenga dos componentes: Uno es homogéneo para cada tipo de infraestructura (p.e. vías de alta velocidad) y tiene que ver con el pago del coste de mantenimiento. El otro es un recargo es específico de cada ruta, destinado a recuperar parte del coste de construcción (como hemos explicado muchas veces, por ejemplo, aquí, es improbable que se recupere todo el coste de la inversión en la mayor parte de la red). Este último se fija comprobando el margen de Renfe Operadora para esa ruta y viendo qué importe es capaz de soportar. Este sistema, contrario a todo lo que conocemos sobre cómo regular un mercado, será aún más absurdo cuando una ruta esté sujeta a competencia (porque eso reducirá los márgenes). Lo deseable sería que el canon lo fijara un regulador independiente y que, como sucede en el caso francés (ver Crozet (2013)), se utilizaran criterios económicos (precios de Ramsey). Ambas cosas contribuirían a otorgar transparencia y estabilidad a la regulación.

Otro aspecto que enfatiza el informe es la necesidad de que ADIF sea imparcial en relación a todos los operadores, evitando que el operador establecido acapare los mejores surcos. El establecimiento de acuerdos marco con los nuevos operadores a largo plazo que reduzcan su incertidumbre es también esencial.

Liberalización ¿Qué liberalización?

Existen muchas maneras de liberalizar un mercado y cada una da lugar a diferentes niveles de competencia. En este sentido, los retos que hemos discutido sugieren que sin cambios estructurales la liberalización es improbable que atraiga a un número razonable de competidores. Para ello sería necesario hacer cambios institucionales y de regulación del mercado. En cuanto a los primeros, es imprescindible delegar toda la regulación a un organismo independiente. Ya hablamos en su momento de que habría sido deseable tener un regulador independiente del transporte (que incluyera competencias en los otros medios de transporte regulados). Si, como parece, esto no sucederá, al menos necesitamos que la CNMC tenga todas las atribuciones necesarias para velar por la competencia en igualdad de condiciones entre todas las empresas. Este regulador debería poder fijar el canon a partir de criterios económicos.

El segundo aspecto tiene que ver con la estructura del mercado después de la liberalización y, en este caso, las recomendaciones son bastante conocidas. Primero, sería necesario establecer una empresa de alquiler de material (las famosas ROSCO) y nutrirla inicialmente de trenes procedente de Renfe Operadora. Esto es problemático a corto plazo porque obligaría a esta empresa a reducir sus servicios en algunas rutas. Segundo, facilitar que las empresas de mantenimiento se establezcan en instalaciones de ADIF. Tercero, abrir a la competencia los servicios regulados en 2027.

Una reforma de este estilo no parece realista en el contexto español, lo que responde a la pregunta de a qué tipo de liberalización podemos aspirar. La falta de estabilidad sobre qué canon se va a pagar en el futuro y la necesidad de llevar a cabo una gran inversión en material rodante y mantenimiento hará difícil que más de un par de competidores se atrevan a entrar. Esto no es necesariamente malo. La experiencia italiana sugiere que un segundo competidor donde opera puede conllevar un incremento significativo de la competencia. Pero en todo caso, observaremos entradas en unas pocas rutas y difícilmente tendremos el tipo de innovaciones en términos de servicios y tarificación que surgirían en entornos con más empresas.