La gobernanza fiscal de las áreas monetarias y de los países descentralizados no tiene una historia fácil. Algunos la cuentan por décadas e incluso centurias (Sargent, 2012), otros la vivimos en un presente continuo abierto (DG ECFIN, 2020). Y ahora con el Covid-19, ante una mezcla de shocks de oferta, demanda e incluso financiero, que puede devenir en algo más trascendente si cabe que la Gran Recesión (aquí), se vuelve a repetir una parte de la historia: las dificultades institucionales y políticas pueden impedir a escala europea la adopción de medidas necesarias que gozan de un notable consenso técnico (ver, por ejemplo, aquí).
La idea central de esta nota parte de ese hecho: no se espera (de momento) un cambio rápido en el paradigma de gobernanza monetaria/fiscal europea en la línea bazooka. Y nuestro país no se encuentra en condiciones fáciles para emprender en solitario una política fiscal expansiva lo suficientemente potente como para no poner en riesgo su sostenibilidad financiera a medio y largo plazo (a esto se referían el Banco de España y la AIReF cuando advertían de la necesidad de reducir el endeudamiento público…de aquellos polvos estos lodos). Ya vemos cómo la prima de riesgo empieza a inquietarse. Por consiguiente, se trata de que al tiempo que se presiona a escala europea por añadir más sensibilidad sobre este tema, se apuren las posibilidades que el actual marco fiscal nos permite, anticipando incluso algunas reformas de fondo que, con independencia del Covid-19, deberían ponerse en marcha más pronto que tarde. Con otras palabras: se trata de actuar dentro de los límites de la actual ortodoxia –incumplir de manera estridente conllevaría males mayores a medio y largo plazo- y de aprovechar el reto para reconsiderar de manera radical nuestra gobernanza fiscal.
En primer lugar, debe señalarse que la normativa española sobre estabilidad presupuestaria ya reconoce la posibilidad de que la disciplina fiscal se relaje como consecuencia de un fenómeno como el Covid-19. En particular, el artículo 11.3 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) establece que:
“Excepcionalmente, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán incurrir en déficit estructural en caso de catástrofes naturales, recesión económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su situación financiera o su sostenibilidad económica o social, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados. Esta desviación temporal no puede poner en peligro la sostenibilidad fiscal a medio plazo.”
Esta provisión legal no se ha utilizado nunca. Como buena parte de la normativa española en este punto se gira alrededor del concepto de déficit estructural (aquel que se deriva de decisiones autónomas de gastos e ingresos públicos y descuenta el efecto del ciclo económico), que es un concepto correoso en su cálculo e interpretación (aquí). A través de esta rendija de la LOEPSF, en las próximas semanas/meses se deberían actualizar los objetivos de estabilidad y deuda pública de todas las AAPP. Y ello con independencia de que haya PGE para 2020 o no. Y hacerlo además con una buena dosis de realismo ante el nuevo reto, aprovechando también la ventanilla que recientemente nos abría la CE para ello (aquí). Se trata de navegar con un mapa fiscal que reduzca las muchas incertidumbres a las que nos enfrentamos y no de transitar durante meses con unos objetivos claramente desactualizados y que afectan al riesgo soberano.
En segundo lugar, teniendo en cuenta que el RDL aprobado por el Consejo de Ministros de 17 de marzo (aquí) supondrá una considerable movilización de recursos a través del Instituto de Crédito Oficial (ICO), cabe enlazar aquí con los elevados depósitos que las Entidades Locales (EELL) tienen constituidos en los bancos. Según datos del Banco de España, en el tercer trimestre de 2019 estaríamos hablando de más de 25.000 millones de euros. Si los costes de financiación del Tesoro Público se elevan en las próximas semanas/meses, y eso no es descartable, las EELL podrían trasladar buena parte de esos depósitos al pasivo del ICO que, con los diferenciales de tipos y plazos que se estimen, ayudaría a lanzar las líneas de crédito previstas. Téngase en cuenta que las EELL pueden estar pagando ya millones de euros por esos depósitos bancarios (aquí).
En tercer lugar, ante los evidentes gastos sanitarios imprevistos para hacer frente a la primera oleada del Covid-19, las CCAA pueden sufrir problemas de tesorería, antes incluso que presupuestarios (dado que estamos en los primeros meses del año, aunque ya el gobierno ha empezado a tramitar una actualización de las entregas a cuenta que eleva sus recursos en 2.800 millones de euros). Una fórmula rápida de enfrentarlos es a través de la concesión de anticipos, tal y como ya prevé la normativa, y con cargo a la elevadísima liquidación del sistema de financiación autonómica de 2018 (estimada en casi 11.000 millones de euros) que se satisfará en julio de este año.
Y a medio plazo los retos no son despreciables pero se pueden ir apuntando maneras de enfocar nuestra gobernanza fiscal. La LOEPSF ya se encontraba oxidada (piénsese, por ejemplo, en el desiderátum de alcanzar un 60% de deuda pública sobre el PIB en 2020) pero el Covid-19 puede convertirse en su acta de defunción. Contiene reglas fiscales a nivel subcentral que se encuentran entre las más precisas y rigurosas de Europa pero su ausencia de automatismo y sus problemas de medición (compartidos en el debate europeo) debilitan su credibilidad, con una aplicación más bien laxa. Los incumplimientos de objetivos de estabilidad, regla de gasto y deuda pública por parte de las AAPP (salvo las EELL) han sido abundantes y manifiestos, con lo que su eficacia queda también en entredicho.
Viene al caso aquí la regla de gasto. Salvo en el caso de las EELL, no ha sido útil para atenuar el componente cíclico de los gobiernos, que han seguido un comportamiento bipolar al respecto: este año cumplo, el siguiente no, este año cumplo, etc. De haber contado con una cierta eficacia en una perspectiva intertemporal, la regla de gasto hubiera servido para reducir efectivamente la deuda pública (aquí), como ocurrió con los Ayuntamientos y Diputaciones.
En resumen. En apariencia y en un primer momento, la gobernanza de la zona euro no parece sentirse apelada a realizar cambios significativos y de urgencia en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por otra parte, nuestro país es de los que goza de un menor margen presupuestario para políticas fiscales expansivas. En este contexto, convendría que los primeros pasos a adoptar sean plenamente compatibles con la legislación vigente, a fin de minimizar posibles penalizaciones de los mercados. Y apurando sus márgenes, empecemos a pensar en reglas fiscales que funcionen y ayuden.
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